《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》(以下简称《意见》)是在习近平法治思想指导下,党中央全面加强新时代检察机关法律监督工作、推进法律监督工作高质量发展作出的重大决策。《意见》指出,要“全面深化行政检察监督。检察机关依法履行对行政诉讼活动的法律监督职能,促进审判机关依法审判,推进行政机关依法履职,维护行政相对人合法权益;在履行法律监督职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的,可以依照法律规定制发检察建议等督促其纠正;在履行法律监督职责中开展行政争议实质性化解工作,促进案结事了。”《意见》对检察机关加强对行政执法活动的法律监督工作作出了一系列政策性、制度性安排。笔者认为,以《意见》为标志,我国检察机关的法律监督工作进入了一个新的发展历程。新时代新阶段,无论是加强检察机关法律监督的立法完善、理论研究、改革设计,还是法律监督高质量发展的实践探索,加强对行政执法活动的法律监督无疑是进一步显示中国特色社会主义检察制度优越性的重要理论和制度创新成果,具有广泛而深远的意义。

　　一、加强对行政执法活动法律监督的必然性

　　新中国检察制度借鉴了苏联的法律监督制度,在1954年宪法中就基本明确了检察机关的法律监督定位。1978年党中央决定恢复重建检察机关。1982年宪法明确规定“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关”。此后,与我国经济社会的快速发展相适应,在政治、法治的双轮驱动下,我国检察机关的法律监督地位不断得到加强,无论是2006年中共中央制定的《关于进一步加强人民法院和人民检察院工作的决定》,2014年党的十八届四中全会作出的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,还是刑事诉讼法、民事诉讼法、行政诉讼法的制定及多次修改,都体现了检察机关的法律监督职能不断丰富、领域不断拓展、方式不断增多。检察机关对刑事、民事、行政诉讼活动的法律监督已实现全覆盖。今天,我国已经进入全面建设社会主义现代化国家、全面高质量发展的新时代新阶段。正确领会贯彻《意见》精神,就要切实增强对行政执法活动进行法律监督必要性和紧迫性的认识。

　　首先,这是贯彻习近平法治思想的必然要求。习近平总书记对全面落实依法治国基本方略、完善法治监督体系,加强检察机关法律监督工作历来高度重视。2014年习近平总书记在庆祝全国人民代表大会成立六十周年大会上的讲话中指出:“要健全申诉控告检举机制,加强检察监督,切实做到有权必有责、用权受监督、侵权要赔偿、违法必追究。”①习近平总书记关于《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的说明中指出:“检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为,应该督促其纠正。作出这项规定,目的就是要使检察机关对在执法办案中发现的行政机关及其工作人员的违法行为及时提出建议并督促其纠正。”可见,逐步加强检察机关对行政执法活动的法律监督,是习近平法治思想的重要内容,是新时期检察机关加强法律监督工作的根本遵循。

　　其次,这是全面落实依法治国基本方略的必然要求。全面依法治国要求坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进,法治国家、法治政府、法治社会一体建设。中共中央、国务院《法治政府建设实施纲要(2021—2025年)》指出:“法治政府建设是全面依法治国的重点任务和主体工程,是建设国家治理体系和治理能力现代化的重要支撑。”政府是最大的法治实施主体,法治政府建设通过无数次依法行政、严格执法体现和实现,行政执法是最广泛、最日常、最频繁,也是类别最丰富多样的法治实践活动,直接关系国计民生、千家万户,是法治国家的试金石、晴雨表,必须建立健全有效的制约监督体系。加强对行政执法活动的法律监督,是检察机关的重大政治责任、法治责任。

　　最后,这是新时代法律监督工作高质量发展的必然要求。《意见》明确指出:“进入新发展阶段,与人民群众在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的新需求相比,法律执行和实施仍是亟需补齐的短板,检察机关法律监督职能作用发挥还不够充分。”从历史和现实可见,检察机关法律监督工作一直以来最大的短板、发挥最不充分的领域就是行政执法这一广阔的法治实施领域。以刑事诉讼为原点,之后逐步进入对民事、行政诉讼活动的法律监督的历程表明,我国检察机关今天的法律监督依然是“重诉讼轻非诉讼”的主体模式。也是从这样非全面的法律监督模式、功效出发,在国家监察体制实现重大改革过程中,最高人民检察院把握推进全面依法治国大势,确立“四大检察”全面协调充分发展的法律监督新格局,目的就是推进法律监督工作高质量发展。应当说,这与新时代社会主要矛盾发生深刻变化相适应,抓住了加强法律监督的主要矛盾。其中,加强和探索对行政执法活动的法律监督,是近年来检察机关着力解决法律监督工作与法律执行、实施存在不对称不协调问题的主攻方向。

　　二、对行政执法活动加强法律监督应当坚持的原则

　　《意见》的制定,为新时代检察机关加强对行政执法活动的法律监督、走上法律监督全面协调充分发展的路子提供了政策依据和政治保证。应当看到,行政执法活动领域广、规模大,有着自身的属性规律,如有提起诉讼不影响具体行政行为效力和执行的特点,还存在有的行政执法活动涉密、敏感等问题。检察机关加强对行政执法活动的法律监督,必须遵循行政执法的属性规律,以推进法治政府建设为目标。笔者认为,对行政执法活动实施法律监督应当坚持以下几个原则。

　　(一)坚持职权法定原则

　　要正确领会《意见》的精神实质,不能片面地认为检察机关的法律监督就是朝着“一般监督”的模式推进,更不可以以国外“一般监督”的理论来解读中央对加强检察机关法律监督工作的重大部署,避免脱离中国国情。应当清醒地看到,检察机关的法律监督工作必须于法有据、依法规范,这是基本准则,不然,将有悖法律监督的本质和价值。应当看到,当前检察机关开展对行政执法活动的法律监督的主要依据是行政诉讼法、人民检察院组织法等,实践中,检察机关仍然面临法律供给不足的突出问题。要切实加强检察机关对行政执法活动的法律监督,根本出路是按照《意见》要求,加快完善检察机关对行政执法活动实行法律监督的法律体系。显然,这是一个相当长的过程。与此同时,在全面推进法治政府建设、促进行政机关严格依法行政的进程中,鉴于法律监督是一项主动性、兜底性的法治实践工作,笔者认为,只要符合宪法、法律的精神,符合全面依法治国的方略,完全可以在更广范围、更深领域积极稳妥地对行政执法活动的法律监督进行探索完善。

　　(二)坚持敢于监督原则

　　在缺乏监督传统和接受监督意识的现实面前,实施监督与接受监督的两个平等法治主体并不能成为天然的命运共同体。既对立又统一是法律监督关系的辩证法,实现从对立走向统一是检察机关开展法律监督工作从始至终必须遵循的思维和逻辑。检察机关开展法律监督工作从来不是以被监督者欢迎还是不欢迎为前提,相反,必须随时做好面临被监督者利用职权、程序上的优势对法律监督排斥、吸收、抵制的准备,同一切弱化、反对、否定法律监督的行为作斗争,以捍卫法律的尊严。习近平同志在浙江工作期间对检察工作作出了要“敢于监督、善于监督,勇于开展自我监督”的重要指示。“敢于监督”四字切中要害、掷地有声,抓住了检察机关普遍存在的不敢监督、不愿监督的问题。检察机关加强对行政执法活动的法律监督,必须勇于担当,敢于亮剑,彰显政治自觉、法治自觉和检察自觉,更加注重政治智慧、法治智慧和检察智慧,努力追求双赢多赢共赢效果的实现。

　　(三)坚持统筹兼顾原则

　　检察机关加强对行政执法活动的法律监督,应当遵循习近平总书记对政法工作提出的“系统观念、法治思维、强基导向”的总要求,统筹一切法律监督职能、方式、手段、资源,始终走优质高效的路子。要正确领会《意见》精神,检察机关加强对行政执法活动的法律监督,既要求进一步加强行政检察、公益诉讼检察工作,还必须统筹“四大检察”“十大业务”,坚持整体思维和系统思维。《意见》在规定对行政机关违法行使职权或者不行使职权的监督和开展行政争议实质性化解工作中,有一个共同的前提是“在履行法律监督职责中”,这自然涵盖检察机关履行法律监督职能的各项工作。在推进全面依法治国的今天,各种法律关系密集、转换、重叠已经是普遍现象,反映在案件上,刑事、民事、行政违法行为相互关联、交叉的情况突出,这也集中反映在行政执法领域。完善行政执法与刑事司法相衔接的工作机制本身也表明,刑事司法与行政执法存在内在紧密关联。对此,《意见》指出要“健全检察机关对决定不起诉的犯罪嫌疑人依法移送有关主管机关给予行政处罚、政务处分或者其他处分的制度”。至于检察机关办理的危害社会主义市场经济秩序犯罪、金融犯罪、侵犯知识产权犯罪、网络犯罪等,更是与行政执法、监管活动息息相关。检察机关加强对行政执法活动的法律监督要打整体战、打组合拳,要发挥好检察一体的法定领导体制优势。

　　三、积极稳妥加强对行政执法活动的法律监督工作

　　当前,检察机关加强对行政执法活动的法律监督,要以习近平法治思想为指导,坚持全面依法治国,主动对应法治政府建设和综合行政执法体制改革的系列部署,自觉服务党委政府的中心工作,既要积极稳妥,又要循序渐进,增强法律监督的整体性、循环性、智能性、有效性。加强对行政执法活动的法律监督是极其庞大且复杂的系统工程,要遵循法律监督属性规律,既要强调顶层设计,又要注重实践探索,坚持以办案为中心,突出重点、统筹推进、优质高效、行稳致远。

　　(一)坚持以“全面深化行政检察监督”为指引,在更广泛领域加强对行政执法活动的法律监督

　　要充分看到当前行政检察监督存在的空间不足、方式单一、滞后性强的突出问题,加强行政检察监督工作,既要在“全面”上拓展广度,又要在“深化”上发展深度,坚持加强对行政诉讼活动的法律监督与加强对行政执法活动的法律监督相结合,坚持把加强对行政执法活动的法律监督放到“四大检察”全面协调充分发展中更具基础性、主动性的位置。在对行政审判活动、调解活动、(非诉)执行活动的法律监督中,更加坚持实体与程序并重,既关注对裁判正确性的法律监督,也关注对程序正当性的法律监督,加强对立案登记活动、当事人资格认定、案件管辖适用以及证据合法性审查的法律监督;综合运用抗诉、再审检察建议、检察建议、纠正违法通知、对审判人员违法行为调查等组合型法律监督方式。检察机关作为国家法律监督机关,对履行法律监督职责过程中发现的行政机关违法行使职权或者不依法行使职权的行为,只要经调查核实,都有职权依照法律规定以检察建议等方式督促相关行政机关依法正确履行职责,有关行政机关应当将接受监督结果告知检察机关。

　　要充分发挥检察一体的法定领导体制优势,不断完善行政检察监督机制:一是建立多层面的“府检”联席会议制度,以制度化保障在更广泛行政执法领域开展法律监督。要增强对行政执法活动法律监督的系统认识,更加注重释法说理、矛盾化解,更加注重举一反三、类案监督,更加注重重心下沉、源头治理。遵循行政执法行业性、专业性、区域性的特点、规律,坚持治标与治本监督工作的深度融合,探索对行政执法活动开展系统性专项监督。二是完善对行政诉讼活动的法律监督机制。全面建立行政诉讼案件全程无障碍信息共享机制,严格落实检察机关开展法律监督调阅案件正副卷制度,加强对行政诉讼案件自由裁量权行使的监督,加强检察长列席审判委员会对重大行政诉讼案件讨论决定活动的法律监督。三是严肃维护法律监督的刚性和效力。法律监督的生命和尊严在于实施,根据《意见》规定,对于无正当理由拒绝协助调查和接受监督的单位和个人,检察机关可以建议监察机关或者该单位的上级主管机关依法依规处理,维护法律监督的严肃性;对于行政机关工作人员涉嫌职务违法、职务犯罪的线索,应当主动及时移送纪检监察机关处理,推进清廉政府建设。

　　(二)坚持诉源治理

　　《意见》的出台为检察机关加强行政执法活动监督打开了全新视野。一方面,当前以行政诉讼活动法律监督为依托的行政争议实质性化解工作应当提高境界、持续深化,使其在增强法律监督“一手托两家”的作用方面发挥更大功效;另一方面,无论行政争议发生在诉前还是诉后,检察机关开展行政争议实质性化解工作应当与《意见》要求的对违法行使职权或者不行使职权行为的法律监督工作相衔接,两者相得益彰。这不仅能够减少行政复议、诉讼案件,更主动发挥对严格执法、依法行政的促进作用,还能使检察机关对行政执法活动的法律监督工作朝着更主动、更基层、更具体的方向发展。这是检察机关忠实践行以人民为中心、坚持和发扬新时代“枫桥经验”、推进诉源治理思想的积极担当。需要注意的是,行政执法领域的争议面广量大、复杂多样,政策性、时限性、区域性强,有行政复议、行政诉讼等法定救济途径,检察机关履行法律监督职责要恪守法律监督的权责边界,与行政机关共同促进案结事了、社会治理,应当在积极的实践探索和调查研究中积累经验、把握规律,推进更科学系统的制度设计直至法律完善。

　　(三)深化重塑性检察改革

　　要根据《意见》精神,进一步深化重塑性检察改革,围绕加强对行政执法活动的法律监督,对检察组织机构、绩效评价体系、业务指导机制作进一步的优化调整。针对民事检察、行政检察和公益诉讼检察省级以下检察内设机构上下不对称的实际,从加强对行政执法活动法律监督的角度在法律监督项目设计、目标考核、业绩评价和工作指导上作科学的调整。要高度重视检察机关对行政执法活动法律监督能力不强、信息不足的突出问题。按照《意见》的要求,检察机关应主动加强与行政机关的同堂培训、学习交流和干部互派,通过开展案例教学等逐步培养出一批对行政执法活动开展法律监督具有丰富经验的行家里手。

　　(四)加强信息化、智能化建设

　　当前,我国已经进入大数据、人工智能、区块链等技术快速发展的信息化智能化时代。《意见》对加强检察机关信息化、智能化建设作出了全面部署,指出要“运用大数据、区块链等技术推进公安机关、检察机关、审判机关、司法行政机关等跨部门大数据协同办案,实现案件数据和办案信息网上流转,推进涉案财物规范管理和证据、案卷电子化共享”。这为检察机关加强对行政执法活动的法律监督创造了良好条件。行政执法与刑事司法相衔接工作机制实施多年来的经验告诉我们,要合力推进高质量的严格执法、公正司法,最根本的路径就是彻底打破行政执法与刑事司法之间的信息壁垒。检察机关要加强对行政执法活动的法律监督,更应当按照法治化现代化的要求,建立完善开放共赢、贯通共享的执法、司法信息共享机制,打通信息化时代下法律监督工作的“最后一公里”。