8月20日,第十三届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议通过的《中华人民共和国个人信息保护法》创设了个人信息保护公益诉讼条款。接着,最高人民检察院下发《关于贯彻执行个人信息保护法推进个人信息保护公益诉讼检察工作的通知》,对检察机关运用公益诉讼方式促进公民个人信息保护提出原则性要求。但是,关于个人信息保护检察公益诉讼程序的具体规范尚有待实践进一步探索。在此,从公益性诉讼实施权配置论出发,探讨检察机关在公民个人信息保护领域如何履行好公益诉讼职责。
个人信息保护检察公益诉讼的案件类型。个人信息保护法第70条规定:“个人信息处理者违反本法规定处理个人信息,侵害众多个人的权益的,人民检察院、法律规定的消费者组织和由国家网信部门确定的组织可以依法向人民法院提起诉讼。”根据本条规定,个人信息保护领域的公益性诉讼实施权的归属主体是人民检察院、法律规定的消费者组织、由国家网信部门确定的组织等三类主体。人民检察院提起公益诉讼针对的是“个人信息处理者违反本法规定处理个人信息,侵害众多个人的权益”行为。根据“个人信息处理者”身份的不同,人民检察院提起的公益诉讼可以分为民事公益诉讼与行政公益诉讼两种类型。笔者认为,根据民事诉讼法第55条以及行政诉讼法第25条第4款的规定,人民检察院既可以提起民事公益诉讼,也可以提起行政公益诉讼,而法律规定的消费者组织、由国家网信部门确定的组织(以下合称“有关组织”)则只能提起民事公益诉讼。在民事公益诉讼领域,人民检察院的公益诉讼实施权与有关组织的公益性诉讼实施权构成竞合关系,有时需要协调进行,鉴于司法资源的有限性,人民检察院可在仅在有关组织经通知或公告仍不起诉的情形下提起民事公益诉讼。在行政公益诉讼领域,人民检察院的公益性诉讼实施权具有排他性,人民检察院放弃行使公益性诉讼实施权将直接导致遭受损害的社会公共利益无法通过公益诉讼的方式获得救济,为此,人民检察院应当更加重视排他性的行政公益诉讼。
个人信息保护检察公益诉讼的保护对象。根据个人信息保护法第70条规定的字面含义,只要个人信息处理者违反本法规定的行为侵害众多个人的权益,人民检察院与有关组织就可以依法向人民法院提起诉讼。该条既没有将“众多个人的权益”限定为“不特定的众多个人的权益”,也没有出现“损害社会公共利益”的限定语,更没有将人民检察院与有关组织提起的诉讼定性为“公益诉讼”。在表面上,人民检察院与有关组织既可以为了“不特定的众多个人的权益”提起公益诉讼,也可以为了“特定的众多个人的权益”提起公益诉讼。但是,根据法律的体系解释原则,个人信息保护法第70条有关“可以依法向人民法院提起诉讼”的表述,应当理解为人民检察院与有关组织提起个人信息保护公益诉讼还应当符合其他公益诉讼规范的要求。但是,根据诉讼实施权配置理论,私益性诉讼实施权可以通过意定诉讼担当、诉讼信托等方式向公益性诉讼实施权归属主体转移。在人民检察院与其他组织提起公益诉讼的情形下,特定受害人将其补偿性赔偿请求权、惩罚性赔偿请求权或者前两者对应的诉讼实施权转移给公益诉讼提起者的,可以产生公益诉讼与私益诉讼相融合的效果,强化私益诉讼对公益诉讼的“搭便车”效果。此外,私益性诉讼实施权还可能被公益性诉讼实施权吸收。在个人信息处理者的违法行为已经损害特定第三人权益的情形下,如果个人信息处理者的违法行为仍在继续且对不特定第三人权益造成现实的威胁,人民检察院与有关组织提起的公益诉讼依然在客观上可以向特定受害人提供有限的救济(如停止侵权)。
个人信息保护检察公益诉讼的协作机制。个人信息保护是一项系统工程。侵害众多个人的权益的行为通常同时构成民事侵权行为、行政违法行为、刑事犯罪行为,故个人信息处理者可能需要同时承担民事责任、行政责任、刑事责任。据此,个人信息保护检察公益诉讼还应当与周边制度保持协作关系。
第一,健全私益诉讼与公益诉讼的协同机制。受诉讼不经济及事实难证明等因素影响,特定受害人追究个人信息违法处理者民事责任的积极性普遍不高。众多的特定受害人维权积极性不足问题,应当通过健全民事诉讼的群体诉讼机制加以解决。未来可以考虑参照证券法第95条第3款的规定,授权人民检察院或有关组织在提起公益诉讼的同时融合特别代表人诉讼,以更好地消除个人信息违法处理者的经济动力。
第二,健全公益诉讼与行政执法的协作机制。与行政执法的主动、高效不同,个人信息的民事司法保护具有被动、低效的特点。在能够实现相同保护效果的情形下,国家保护个人信息的首要手段是行政执法。基于行政公益诉讼旨在迫使行政机关纠正个人信息违法处理行为或者对个人信息违法处理者进行公共执法,行政公益诉讼应当优先于民事公益诉讼。与此同时,无论是民事公益诉讼抑或行政公益诉讼,人民检察院都应当处理好公益诉讼与行政执法的协作关系,包括但不限于公益诉讼利用行政执法过程中形成的证据资料、公益诉讼过程中向行政机关通报相关信息等。
第三,健全公益诉讼与刑事诉讼的协作机制。人民检察院既是刑事诉讼的重要主体,也是有权提起公益诉讼的主体。人民检察院提起公益诉讼既可以采取独立诉讼形态,也可以采取附带诉讼形态。为了提高检察效益及审判效益,只要不对刑事诉讼案件造成明显延误,人民检察院就可以采取刑事附带民事公益诉讼形式。
