近年来,社会治理检察建议在加强社会治理方面体现出独特的制度优势。进一步运用好、发展好检察建议,尤其是发挥社会治理检察建议的功效,是检察机关由办案向社会治理延伸的根本需要。2019年,最高人民检察院发布《人民检察院检察建议工作规定》,明确了检察建议的类别、制发程序,并将社会治理类检察建议作为检察建议的类型之一进行明确规定。作为检察机关向社会治理延伸的重要手段,如何充分发挥社会治理检察建议的功效,促进依法行政、公正司法,助推国家治理体系和治理能力现代化,是目前检察建议工作需要重点研究的课题之一。

　　一、社会治理检察建议的基本价值

　　检察机关既是法律监督机关,也是与其他机关同质化、承担社会治理创新的机关。检察建议是新形势下检察机关回归监督本位,促进各项检察业务全面协调发展的重要依托,也是检察机关由办案向社会治理延伸的重要抓手。充分运用社会治理检察建议能实现多重功效:一是有助于推进全面依法治国。充分发挥检察机关法律监督职能,综合运用社会治理检察建议对促进依法行政、公正司法,推进依法治国具有重要意义。二是有助于实现法律监督与社会管理的双赢多赢共赢。适用检察建议参与社会治理,其实质是通过法律监督帮助行业主管部门完善制度、堵塞漏洞,纠正行政机关的不作为或不当作为,唤醒行政机关依法正当作为以实现社会公平正义。本质上讲,检察机关与被建议机关的目标是一致的。充分发挥社会治理检察建议功效,将检察职能与社会治理深度融合,促进检察履职能力和行政机关依法行政能力双提升,有助于实现法律监督与社会管理的共赢。三是有助于满足人民群众日益增长的美好生活需要。社会治理类检察建议,结合检察机关司法办案,聚焦食品安全、征地拆迁、金融安全、信息安全、未成年人保护、防范职务犯罪等有关民生民利和社会治理等诸多方面,有助于保障和改善民生,为推进民生工程建设提供有力法治支撑,满足人民群众的法治新需求,回应人民群众的关切和期待。四是有助于检察机关全面履行法律监督职责。检察建议是检察机关履行法律监督职能的重要方式,在国家监察体制改革背景下,进一步强化法律监督主责主业已成为检察机关强化自身建设的必然选择,检察建议的制度优势日益凸显。检察建议作为法定的监督方式,在推进社会治理中发挥着越来越重要的作用。

　　二、社会治理检察建议工作中存在的问题

　　(一)检察人员认识层面存在的问题

　　1.理念存在偏差。一是部分检察人员服务经济社会发展大局的意识不强,认为检察机关的任务就是依法办案,对检察建议推进社会治理的重要性认识不足,在办案中主要关注对案件的剖析及法律的适用,却忽略了社会综合治理。还有一部分检察人员认为检察建议仅仅是建言建策,没有强制执行力,是否采纳完全取决于被建议单位自愿,检察机关对此无能为力,因此认为工作价值不大。二是有畏难情绪。部分检察人员不善于创新工作方式和工作机制,自身能力水平不足,同时,社会治理类检察建议的制发有严格和复杂的程序,质量要求比较高,部分检察人员制发检察建议有畏难情绪,能动性不强。

　　2.社会治理检察建议质量有待提高。一是对问题和原因的分析不够。有的检察建议泛泛而谈,未找准发案单位存在的症结性问题,未对问题进行深入调研分析,模板化地套用“制度不健全”“监督不到位”等表述。二是监督意见针对性不强,缺乏可操作性。监督意见多表述为“加强教育”“加强管理”“强化意识”“举一反三”之类,或简单罗列相关法律条文,释法说理不强。三是类案监督检察建议较少。针对普遍性问题提出针对性、操作性强的检察建议较少,没有达到“制发一件、解决一片”的效果。

　　3.检察建议制发程序仍需规范。一是调查核实程序不规范。部分社会治理类检察建议没有按照规定开展调查核实工作或调查核实工作开展的程序不规范。二是检察建议的回复程序不规范,存在未明确回复期限、回复方式等问题。三是备案程序不规范。部分检察院的检察建议文书未按规定报送上级检察院备案。

　　4.检察建议落实效果不佳。一是部分单位仍然存在片面追求数量的问题。二是检察建议沟通机制有待加强。检察建议涉及面广、情况复杂,实践中需要内外协同、跟踪问效才能切实发挥其监督作用和效果。一些基层院主动会商、实地走访少,与被建议单位缺乏必要的沟通交流,督促和支持配合被建议单位落实检察建议不够积极。三是检察建议回复率、采纳率有待进一步提高。对检察机关而言,督促落实力度不够,在业务工作重、办案压力大、思想观念未转变等因素的影响下,部分检察机关对检察建议的督促落实工作缺乏主动性,对检察建议的落实情况没有持续跟踪监督和回访,不主动向被建议单位了解执行和整改中存在的困难,导致部分检察建议超期回复或者未被实际采纳,影响监督质效。四是检察建议的落实整改有待加强。有的问题屡纠屡犯,对检察建议提出的要求存在整改不彻底的情况。

　　(二)被建议单位层面存在的问题

　　1.部分被建议单位对检察建议不理解。一些被建议单位认为检察机关是在挑刺找茬,没有认识到检察建议是在帮助其解决问题、补齐短板、建章立制,没有正确认识到检察机关与其在职责、目标上具有同一性,对检察建议存在抵触情绪。

　　2.对检察建议重视不足甚至敷衍应对。有的在收到检察建议书后并不重视,没有进一步研究分析建议指出的问题、没有对照进行整改落实等。尽管多数被建议单位在规定期限内回复相关整改落实情况,但多是考虑到考核要求或上级部门的要求,回复的质量不高,有的以整改方案或者工作部署来应付,并没有落实和执行;有的书面回复较为笼统,甚至只是简单地写一句“我单位将及时整改到位”,事实上并没有采纳检察建议,客观上削弱了检察建议的权威性。

　　三、推进社会治理检察建议工作发展的建议

　　(一)提高对社会治理检察建议价值功能的认识

　　在人民群众对法律监督需求不断提升的新形势下,检察建议是检察机关参与社会治理的重要手段,是推进全面依法治国的重要方式,是实现法律监督和社会管理双赢多赢共赢的重要依托,是推动检察机关各项职能全面充分协调发展的重要抓手,其适用范围已经广泛存在于检察工作各个方面。检察人员应充分认识和重视检察建议在推进国家治理体系和治理能力现代化方面的重要作用,纠正就案办案思想,消除淡漠、畏难情绪,强化延伸监督意识,切实增强工作的积极性和主动性,结合本地区实际找准检察建议工作的短板,强化检察建议调研工作,切实提高检察建议的质量和刚性。

　　(二)提高社会治理检察建议的质量

　　质量是检察建议的核心和生命线,牢固树立检察建议“精品意识”,在“精、准、实”上下功夫。一是加强素能建设,提升司法能力,为提升检察建议质量提供能力保障。二是准确适用检察建议。检察建议作为一种法律文书,其适用范围和制发程序有明确的规定,要准确把握检察建议的适用条件,坚决杜绝和纠正检察建议与纠正意见、检察意见等文书错用、混用的情况。三是强化检察建议的针对性和可执行性。加强调查核实及沟通协调力度,结合司法办案,充分、如实地反映被建议单位的实际情况及存在问题,深入分析问题产生的原因、特点、规律,注重做好释法说理工作,加强对法理、法律、政策、建议的阐述,确保提出的建议切中要害、有理有据,有可操作性,力争让一个建议堵塞多个漏洞,解决一批问题。四是加强类案检察建议工作。提升检察建议质量的重要方式是在个案的基础上分析普遍性的问题,对同类案件、同类问题综合提出类案检察建议,防止为追求建议数量而制发“凑数建议”的情况。五是进一步规范检察建议的制发程序。按照规范的要求和程序制发检察建议,完善操作程序。

　　(三)抓好社会治理检察建议的督促落实

　　树立双赢多赢共赢的监督理念,与其他执法司法部门形成良性、互动、积极的工作关系,寓支持于监督,在监督中实现双赢多赢共赢。一是通过召开联席会议、不定期会商等方式与被建议单位加强沟通协调。二是规范送达程序。对于有重大社会影响的检察建议,实行公开送达、公开回复,通过程序化、公开化、仪式化的方式,既体现检察建议的严肃性和权威性,又能够提升检察建议的社会能见度、公共可视度,有助于获得被建议单位和社会公众的理解认同,进一步提升检察建议的公信力和执行力。三是加强跟踪问效。建立健全回访机制,采取联席会、座谈会、通报会等形式及时了解和掌握检察建议的落实、采纳、整改情况,督促被建议单位按要求落实整改,必要时可派员到被建议单位监督帮助其整改。对于检察建议整改落实存在问题的,应当予以协调支持,共同解决难题,推动检察建议落地见效。四是积极争取各方支持。检察建议刚性建设非检察机关一家之力就可为之,必须建立健全协调配合机制,获取多方支持。对于典型性或社会影响较大的检察建议,可将检察建议抄送给被建议单位上级机关、人大、政府等,积极争取其支持。

　　(四)健全完善社会治理检察建议工作机制

　　社会治理检察建议质量和刚性的提升有赖于相关工作机制的健全和完善。一是完善检察建议工作责任机制。检察建议是协调性和综合性很强的工作,应当建立“一把手”工作模式,由各级检察院检察长对检察建议工作负总责。二是完善检察建议定期分析研判机制。各办案部门定期组织对本业务条线制发的检察建议进行专门检查和汇总分析,将相关情况报送本院法律政策研究部门,法律政策研究部门切实加强对检察建议工作总体情况的分析研判,供本院检察委员会参考。三是完善检察建议业务指导机制。最高检、省级检察院要加强对基层检察院检察建议工作的业务指导,充分发挥业务指导对提升检察建议质量的作用。四是完善检察建议定期评查机制。案件管理部门及时对业务部门制发的检察建议进行评查,评选出质量较高的检察建议,发挥示范作用。五是完善检察建议备案审查机制。上级检察院应及时对下级检察院备案的检察建议进行审查,向其出具备案审查意见,定期通报本地检察建议工作开展情况。六是完善检察建议考评体系。积极借助党委政府考评体系,将检察建议落实情况纳入地方党政考评范畴。七是积极探索重大监督事项案件化办理机制在检察建议工作中的适用,切实拓宽增强检察建议刚性效果的实现路径。

　　(五)建立健全社会治理检察建议的立法保障制度

　　提升检察建议刚性,以检察建议助推社会治理创新,需要在中国特色社会主义法治体系建设的整体推进下进行。全国人大及其常委会应及时修改法律或作出立法解释,在刑事诉讼法、民事诉讼法、行政诉讼法中分别规定检察建议在诉讼各阶段的具体适用,做到法律性质、制发依据、适用范围“三个明确”。地方也可以采取发布决定或制定实施办法(细则)等形式对检察建议工作进行相对具体的立法规范。同时,检察机关还可通过与本地区的行政执法部门联合会签文件等方式,完善检察建议的约束和保障机制。