党的十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确指出:“推进多层次多领域依法治理。坚持系统治理、依法治理、综合治理、源头治理,提高社会治理法治化水平。深入开展多层次多形式法治创建活动,深化基层组织和部门、行业依法治理,支持各类社会主体自我约束、自我管理。”检察机关应当积极适应多层次多领域依法治理的需要,建构与系统治理、依法治理、综合治理、源头治理相适应的社会治理检察建议制度、机制、程序和标准,充分发挥社会治理检察建议在新时代社会治理中的规范引领作用,支持各类社会主体自我约束、自我管理。
一、正确认识检察建议在社会治理中的重要作用
(一)共建共治共享社会治理的顶层设计——从格局到体系
习近平总书记在党的十九大报告中明确将“实现国家治理体系和治理能力现代化”作为从2035年到本世纪中叶“全面建成社会主义现代化强国”的重要内容,明确提出“打造共建共治共享的社会治理格局”。党的十九届四中全会审议通过《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》,对推进国家治理体系和治理能力现代化作出重大部署,明确指出要“坚持和完善共建共治共享的社会治理制度,保持社会稳定、维护国家安全”,强调“社会治理是国家治理的重要方面。必须加强和创新社会治理,完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系,建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体,确保人民安居乐业、社会安定有序,建设更高水平的平安中国。”
从党的十九大到党的十九届四中全会,关于共建共治共享的社会治理顶层设计呈现确认、承继和发展的轨迹。从“共建共治共享的社会治理格局”到“共建共治共享的社会治理制度”,从“社会治理体制”到“社会治理体系”和“社会治理共同体”,并将其作为“建设更高水平的平安中国”的基础或者支撑来定位,这充分体现了党中央对社会治理的高度重视,进一步凸显了社会治理在中国特色社会主义制度和国家治理体系和治理能力现代化中的重要地位和作用。
(二)社会治理检察建议的法律依据
最高人民检察院《人民检察院检察建议工作规定》对检察建议的功能和作用进行了如下描述:“检察建议是人民检察院依法履行法律监督职责,参与社会治理,维护司法公正,促进依法行政,预防和减少违法犯罪,保护国家利益和社会公共利益,维护个人和组织合法权益,保障法律统一正确实施的重要方式。”检察建议主要包括再审检察建议、纠正违法检察建议、公益诉讼检察建议、社会治理检察建议和其他检察建议。其中社会治理检察建议与其他检察建议有较大不同,其是新时代以法治思维和法治方式推进国家治理体系和治理能力现代化的重要方式方法,是检察机关参与推动社会治理现代化、法治化的重要手段。最高人民检察院检察长张军强调指出:“检察机关不仅要依法办案,还要将办案职能向社会治理领域延伸,注重诉源治理、标本兼治。”办案怎样向社会治理领域延伸?检察机关针对办案中发现的社会治理方面问题,向负有责任的单位提出检察建议并督促整改,可以说就是其推动国家治理体系和治理能力现代化的重要方式。
社会治理是国家治理的重要方面,也是社会发展的重要保障。如果单从文义解释的角度来看,在前述党中央关于社会治理格局、社会治理体系的顶层设计表述中,所提及主体没有检察机关。那么,该怎样把握检察机关在社会治理中的定位和作用?这是不是就意味着检察机关应当置身于社会治理之外?回答当然是否定的。检察机关与社会治理具有相当密切的关系。这是由具有中国特色和时代特征的社会治理新模式与检察机关的定位和作用所决定的。也就是说,要正确理解这个问题,不能单看文义解释,还需要展开合目的解释乃至体系解释。从既有的文献资料来看,大家对这个问题的认识比较一致。检察建议制度契合党的十九届四中全会及相关文件精神,推动国家治理体系和治理能力现代化,法律制度在贯彻落实当中要转化成治理的效能,检察建议就是一个桥梁,一个纽带,一种良好的可操作的机制。
二、坚持社会治理检察建议规范化建设的正确方向
检察机关通过检察建议参与社会治理,应当围绕其职能定位,推进检察建议的规范化建设。
(一)体现社会治理检察建议的司法属性
1.制发社会治理检察建议应当坚持一定的谦抑性和补充性原则。检察机关在整个社会治理过程中具有无比广阔的空间。但是,这并不意味着检察机关应当直接承担社会治理任务。从权力分工原则的角度来说,党委、政府、社会和公众在社会治理中各就其位,依法履职,尽职尽责,那么,检察机关的定位就是守望者;在其他主体不依法履职或者未尽到职责的情况下,检察机关提出检察建议,也应当立足检察职能,结合司法办案工作,坚持严格依法、准确及时、必要审慎、注重实效的原则。根据行政的首次性判断权的理论,检察机关提出检察建议应当尊重其他机关和单位的专业判断。并且,为了做到准确及时、注重实效,检察建议应当在技术上具有科学合理性和可行性,同时也要考虑投入的人力、物力和财力的容许性。这里的容许性,不仅指被建议单位进行相关社会治理的容许性,而且也包括检察机关自身提出检察建议的容许性。
提出社会治理检察建议是检察办案工作的延续,应当结合检察办案来推进,以免导致检察权边际模糊,削弱检察建议的专业性和解决问题的能力。尤其是在强调社会治理检察建议“刚性”的背景下,须注重成本效益分析,注意避免给检察机关和被建议单位带来过多“程序空转”,浪费司法和社会资源。
2.以协同主管部门促整改为主,以检察机关独立直接监督落实整改为辅。社会治理检察建议虽然同其他检察建议相比具有一定的能动性,但是,总体上应当坚持谦抑性和补充性原则,秉持在办案中监督、在监督中办案的司法理念。尤其是对于区域性、行业性问题,应当坚持以协同主管部门合力促进整改为主,独立直接监督落实整改为辅的原则。而对于单一性个案问题则可以直接监督落实整改,且不一定要追求全部整改过程的完整系统性,宜采用“简式”程序。
(二)强化和完善内部监督,构建科学合理的评价机制
强化和完善内部监督机制,提升自身监督素能,是提高检察建议质量的重要方式。此外,检察建议的质量,除了要看其是否针对类案产生“治理一片”的效果外,更应该回归其自身的定位和作用。应当按照不同的类别、层级和阶段,对照相应的领域,分门别类地建构并不断完善科学合理而具有实效性的评价机制。
(三)注重向外部借力,为高质量检察建议提供支撑
社会治理检察建议往往触及市政安全、卫生、教育、劳动保障等民生基础问题,面对多方利益交织,需要多部门和单位共同协调。这就要求检察建议不是一味追求直接监督落地落实,而是要注重激活各相关主体依法及时履职,通过检察建议与相关职能部门联系沟通,通过磋商等方式,及时推动严格执法、规范监管、高效治理。笔者认为,要实现双赢多赢共赢,检察机关应主动向党委、政府汇报,努力争取更多支持,助推检察建议工作的具体落实。这也真实地揭示了社会治理检察建议在实践层面所面临的困境。社会治理检察建议规范化建设的主要目标应当是建构相应的制度、机制和程序,以保障向外部借力具有实效,包括加强与党委、政府、人大、政协、政法委、纪检等的沟通,向相关专家咨询,形成合力,而不是仅靠检察机关“单打独斗”。
(四)将“依法”确立为各方主体的共同遵循
法治,不是机械地适用法律条文,但必须以法律条文的解释适用为基本依归,同时还必须积极、能动地理解和实现法律精神,以追求公共利益及个体利益的共同实现。应依法对相关利益进行调整,对相关纷争予以解决,对相关社会治理进行整改,切不可过分强调和夸大检察建议的作用。
一般而言,强制性、惩处性手段应当依法成为共同准则,使正确适用法规范成为秩序价值的支撑。现代行政法学注重参与型行政的理念,强调行政行为的可接受性和自愿接受性,但这并不排除行政行为以强制为后盾,并不排除通过强制手段来实现义务的履行。人们共同认可的规则以及物理性强制力等具有威慑性的手段,都应当是法律规范的组成部分,是社会生活的共同准则,因而应当得到尊重和遵守。一定期间内可以运用概括授权主义来揭示社会治理检察建议的属性和作用,而从其长远发展计,则应当致力于比《人民检察院检察建议工作规定》更高层级相关法规范的制定和完善。
三、夯实检察建议对社会治理的规范引领作用
要发挥好检察建议在社会治理中的规范引领作用,必须更加重视检察建议的质量。笔者认为,应从以下几个方面提高社会治理检察建议的质量。
(一)对社会治理检察建议进行科学分类
以社会治理的层次和种类为基础,对社会治理检察建议进行科学分类。提出社会治理检察建议,有的可能具有管理建议的属性,有的则是督促依法履职的催告,还有的是对违法不作为和不加以整改将负有法律后果的宣示或警告,故而不宜单纯从违法视角或者一律从治理视角抑或从宣示视角来固化社会治理检察建议。应当更进一步考虑多层次多领域依法治理,考虑对系统治理、依法治理、综合治理、源头治理的哪种治理提出检察建议,并结合被建议单位和检察机关的现有条件,分类、分层、分阶段地提出社会治理检察建议。只有这样,检察建议才会质量高,有真正的实效。质言之,既有站在加强和创新社会治理高度,“办理一案、治理一片”的检察建议;又有对日常秩序进行修复和维持,具有确认性、承继性的检察建议;还有对一些违法苗头进行提醒的预防性检察建议;等等。
至于对某一现象某一类型的问题积极向党委、政府和相关部门提出消除隐患、强化管理的检察建议,力争让一个建议堵塞多个漏洞,解决一批问题,对这种类案检察建议的评价应当一分为二。结合司法办案深入分析问题产生的原因、特点和规律,从中查找管理漏洞,并进而提出解决问题的手段和路径,这种做法在很大程度上是值得肯定和提倡的。如果检察机关在司法办案中仅发现有关社会治理某方面问题的蛛丝马迹,就完全脱离司法办案而千方百计搜寻汇集所谓“案源”,便是脱离了“法律监督”的范畴,是不值得肯定和提倡的,切忌力推检察建议“包打天下”的做法。
此外,需要明确的是,《人民检察院检察建议工作规定》虽然列举了五种检察建议的类型,但并不意味着各种检察建议是完全独立划分的。比如,纠正违法检察建议和公益诉讼检察建议都可能在社会治理层面适用,从而与社会治理检察建议形成重合。这也就意味着,社会治理检察建议不应仅限于类案检察建议,还应当包括个案检察建议,甚至可以或者应当提倡活用“简式”的纠正违法等个案检察建议。比如,针对社会治理中的时效性、个别性问题,针对违反市民公约、乡规民约、行业规章、团体章程等社会规范的行为,因为没有构成违法,可以类比纠正违法检察建议而作出“简式”的社会治理检察建议等。
(二)提出社会治理检察建议应当基于扎实的调研
检察机关提出检察建议应基于扎实的调研,提出于法有据、合情合理,具有较强可行性、实操性的检察建议,并准确确定检察建议发送对象,才能使被建议单位更容易接受和落实。这里需要强调以下几点:一是并不是要求所有社会治理检察建议都涉及具有普遍性的问题。即便是偶发性、个体性的问题,对于社会治理具有参照借鉴价值的,同样适宜提出检察建议。二是并不是一定要触及事件的本源。与社会治理的多层次多领域性相对应,检察建议也是多种多样的,只要检察建议是经过深入调研的,那么其可接受度就会提升。三是要找准检察建议发送的对象,即对检察建议所涉及问题具有实际管理、指导、实施等具体职权的单位或部门。为了准确确定检察建议制发对象,需要对建议内容的相关情况进行全面了解和梳理,并熟悉相关文件。也可以说,强化与被建议单位的双向沟通,根据问题严重程度、整改难度、主观态度等因素,视不同情形作出应否制发检察建议和制发何种检察建议的判断,才是提升检察建议规范引导作用的正道。
(三)社会治理检察建议的内容须合法、合理、可行
深入、扎实的调研,目的在于使检察建议的内容合法、合理、可行。社会治理检察建议的内容应属于法律监督的事项,具有针对性,限定在被建议单位职权范围内,且建议内容应详略得当。检察建议发挥作用的关键靠落实,落实的关键在于确保检察建议做成刚性、做到刚性、取得实效。检察建议应以需求为导向,在精准“把脉”的基础上进行监督,做到“对症下药”,从而“药到病除”。这当然不是所有社会治理检察建议所能达到的高度,但它揭示了检察机关深度参与社会治理的价值取向。应当建立并不断完善社会治理检察建议的科学评价体系,并将制发必要性及合理性作为监督管理的重要内容,扎实推进社会治理检察建议质量和效果的提升。
(四)完善社会治理检察建议的制发程序
完善社会治理检察建议的制发程序,包括线索发现和受理、调查取证、制作和送达文书、接收回复等程序,以提升检察监督质量,落实监督责任,增强监督公信。比如,无论采取何种形式的送达,最关键的是要保障被建议对象真正知晓检察建议的内容。有的检察机关探索“三方+三化”公开宣告模式送达检察建议书,即检察建议制发方、被建议方、社会第三方共同参与,实行公开化、仪式化、程序化宣告。整改落实情况第三方代表现场查看验收。这种定式化、正式化的程序架构是值得肯定的,但不宜将其推广适用于所有社会治理检察建议的送达。
为确保社会治理检察建议的实效性,有必要完善全过程的程序性规制与多方主体共同参与的协同机制,并致力于建立和完善事前、事中的程序性规制及事后的权利救济机制。通过多方主体的参与,根据法治行政原理,确立并不断完善相关制度、规则和标准,依托完善的程序支撑,夯实检察建议需要始终强调和贯彻落实的价值指引。对被建议单位须强调,“在秩序中享受自由,在规则下追求幸福”。对于检察机关运用检察建议参与社会治理也是一样,无论是强制还是协调,唯有坚持法治行政的原理,才能真正实现建设和谐社会的政治文明目标。
四、建立良性互动关系,实现双赢多赢共赢
(一)建立与被建议单位的良性互动关系
最高检多次强调,要与其他执法司法部门形成良性、互动、积极的工作关系,在监督中实现双赢多赢共赢局面,形成依法治国的合力。检察机关与被建议单位之间既是监督与被监督的关系,也是良性建议与协作配合的关系。尤其是针对办案、调研中发现的管理监督漏洞、制度措施缺陷、履职不当存在损害个人或组织合法权益隐患的提示,都有助于推动社会治理现代化。因此,有必要从过程论的角度把握社会治理检察建议,全面架构检察机关与被建议单位之间的良性互动关系。
这种良性互动关系可以借鉴检察建议与检察行政公益诉讼之间的关系来架构。也就是说,在正式提出社会治理检察建议之前,可以采取一些非正式的督促程序,作为提出社会治理检察建议的前置程序。比如,通过函告、函询或以电话、电子邮件、微信、短信等形式进行告知、督促和警示,督促相关单位启动相应整改程序或者采取相应措施,使社会治理走向正常运作;相关单位有疑问的,同样可以采取前述方式进行回应、确认、咨询和答复,有异议的,则可以通过前述方式提出,寻求进一步交流沟通。如果这种交流和沟通无法实现预期目的,则转入提出正式的社会治理检察建议。加强与被建议单位沟通,最大限度争取被建议单位的认同与支持,以能够督促各相关主体启动相关社会治理制度、机制和程序为上策,而强调检察机关全过程“紧盯”社会治理检察建议的落地落实则是退而求其次的做法。尤其是在强调检察建议“刚性”的背景下,这种观念的强调和坚持更为重要。
当然,有的持续整改建议可能需要长时期的跟踪,无论从检察机关的人力、物力和财力考虑,还是从培育相关机关和单位社会治理能力的角度来看,都应当强调尽可能借力各相关主体自身的力量。这就是前文所强调的应当注重向外部借力,既可以避免“为建议而建议”“一发了事”的情况,又可以把社会治理检察建议真正“做成刚性、做到刚性”,使其发挥好规范引领作用。
社会治理检察建议发出后,如果经过督促等程序后被建议单位仍未回复的,则应当视情况依法提起行政公益诉讼。提起行政公益诉讼是检察建议刚性的有力支撑,也是法定的制度保障。但并不是所有情况都适合提起行政公益诉讼。社会治理问题往往涉及多层级多领域,从提升社会治理现代化水平的角度考虑,应当尽可能采取替代性的纷争解决方式。在这方面,检察机关宜充分发挥其主观能动作用,牵头召集相关部门、组织、群众代表及有关专家召开座谈会、论证会、听证会、咨询会、研讨会等,共同研究解决方案和措施,以更加高效、全面的方式推动责任主体更好地履行职责。若能够进而推动制定相关法律法规,则更有助于提升检察建议质效,解决检察建议落实中的问题。
(二)建立与社会的良性互动关系
实践中,有些地方检察机关在送达检察建议时引入人大代表、政协委员或特约检察员、人民监督员等第三方的见证和监督,提升被建议单位对检察建议的接受和重视程度;对于没有正当理由拒不按规定回复和落实检察建议的,及时向党委、人大报告相关事项,向政府通报情况,或者依法提起行政公益诉讼;有些地方检察机关通过加强向人大等报告工作争取支持,探索推动地方人大建立检察建议备案督办机制,或者推动党委、政府将落实检察建议情况纳入法治政府建设考评指标体系。这些举措都有助于让社会各界接受、重视和支持检察建议工作。
(三)合法规范运营机制的提倡——确认、承继和发展的方法论
新时代,新使命,发挥检察建议在新时代社会治理现代化过程中的规范引领作用,是推进国家治理现代化的题中之义,是崭新的时代命题。社会治理检察建议理论研究应当建立在对新时代社会治理和检察建议的正确理解以及对实践状况准确把握的基础之上,以习近平法治思想为指引,运用行政法基本原理,以全新的理念、思路和方法来阐明如何更好发挥检察建议的规范引领作用。在追求创新的同时,也应当坚持确认、承继和发展的方法论。坚持夯实基础,找准问题,确定方向和目标,为推进社会治理现代化提供理论支持和规范依据,为扎实推进并在更高层次更高水平更高质量上打造共建共治共享的社会治理格局乃至体系作出更大贡献。
2019年10月26日,最高检下发《人民检察院检察建议督促落实统管工作办法》,就落实张军检察长把检察建议“做成刚性、做到刚性”的重要指示精神,进一步提出明确要求。这些都体现了检察机关为提升社会治理水平、促进社会治理法治化的努力作为和担当。尤其是在全面推进依法治国背景下,检察建议已经成为检察机关参与法治中国建设的“法宝”,持续把检察建议“做成刚性、做到刚性”,形成司法办案运用检察建议常态化,对促进社会综合治理法治化和规范化,更好地服务大局,推进国家治理体系和治理能力现代化具有重要和深远的意义。
社会治理检察建议的“刚性”,可以理解为“有硬性要求”,而这种硬性要求又可以从程序规范、专业内容和制度机制等不同层面来理解。《人民检察院检察建议工作规定》为检察建议的“刚性”提供了保障,第十九条明确规定,检察机关提出检察建议,除另有规定外,应当要求被建议单位自收到检察建议书之日起两个月以内作出相应处理,并书面回复检察机关。这种刚性应当尽量以《人民检察院检察建议工作规定》以上层级的法规范乃至形式意义上的法律加以确定,使其成为社会治理各相关主体的共同遵循。
正如前文对社会治理检察建议的考察所揭示,社会治理检察建议的主要目标不是由检察机关全过程“紧盯”被建议单位落地落实整改,而是应当瞄准促成各相关主体合法规范运营机制的建立和完善。因此,应当分门别类,针对不同领域、不同事项、不同主体及不同阶段,分别建构相应的制度、机制、程序和标准,为检察机关运用检察建议参与社会治理、发挥其独特的规范引领作用提供坚实的理论依据、法治保障和制度支撑。
